海南大学法学院党委书记、教授、博士生导师 叶英萍

行政执法是法律实施的重要阶段，严格规范公正文明执法，是法治政府建设的重点任务和主体工程，直接关系到我国法治政府的建设成效。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出：“全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制，加强以案释法”。以案释法通常是指法官、检察官、行政执法人员、律师和其他行政事业涉法业务部门等结合办理的案件及工作中的涉法案例，围绕案件事实、证据程序和法律适用等问题进行释法说理、开展法治宣传教育的活动。以案释法是行政执法的内容之一。

在行政执法活动中，执法人员以案释法，具有重要的意义与作用。首先，有利于案件的顺利解决。行政执法人员在具体的执法行动中，针对具体案件的认定事实，法律适用以及办案程序等问题，对当事人进行说明解释，释疑解惑，有利于当事人对法律的了解，对自身行为违法性、社会危害性的认识，化解与执法人员的对立与矛盾，进而能够理性接受案件的处理结果。

其次，有效开展多层次的法治宣传。以案释法是一种法治宣传，案件当事人是这一法治宣传的第一层次的受教育者，行政执法人员在办案中以案释法，案件的办理过程也就是当事人受法治教育的过程；同行业者是第二层次的受教育者，办案人员依据法律规定，结合具体案件，总结归纳出本行业的法度与界限，在行业内进行宣传教育，从而可以避免其他行为人发生类似的违法行为，比如执法人员编制发放的这类宣传小册，就很好地发挥了法治宣传作用；社会公众是第三层次的受教育者，办案人员开展普法宣传，结合生动案例，以现场讲解、传单或宣传栏的形式开展法治宣传，向社会公众以案释法，其教育意义和社会效果是一般说教性的普法难以达到的。

再次，有利于提高行政执法人员的执法水平与能力。以案释法，并达到案结事了的理想效果，不仅需要行政执法人员认真学习相关法学理论知识，掌握法律法规的相关规定，而且在面对复杂的执法问题时，能够正确理解并适用相关法律法规，能够通俗易懂地向当事人解释说明。对此，业务不熟的人是无法胜任的，因此，“谁执法谁普法”以案释法的要求，可以倒逼行政执法人员学法用法，从而提高自身的行政执法能力与水平。

以案释法是法治宣传教育的重要形式之一，也是检验考核行政执法人员办案水平与能力的重要指标之一。但从已经结案的行政执法案卷材料来看，不论是询问笔录还是案件最终处理决定，以案释法并没有得到充分体现。行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的主要方式，一支素质过硬、能力强、法律水平高的行政执法队伍是法治政府建设的重要保障。除应对执法人员加强理论学习和专业技能培训外，通过考核评估可以督促执法人员自觉学习，加强训练，提高自身的执法能力和水平。以案释法可以成为考核执法人员工作成效、评估执法人员执法能力的重要指标。

为了客观、准确、科学地考核、评估行政执法人员的办案能力与水平，可以在行政执法的不同环节通过以案释法活动来考察。

执法现场以案释法，明确告知当事人执法依据与程序。执法人员到达执法现场后，除亮明身份外，还需说明来意，即针对当事人所做的行为或已经发生的事实，明确指出其违反的法律法规，从而证明自己的执法是于法有据的；同时还需向当事人言明本次执法的程序，让当事人了解自己即将要开展的工作。通过释法，让当事人明确执法人员的执法依据、执法权力、执法程序和相应责任。行政执法不仅要符合实体法，也要符合程序法，此时的释法还有利于当事人及现场群众对执法活动进行监督。这些释法活动，都可以通过全过程记录的要求记录在案。

询问阶段以案释法，对当事人开展针对性的法治宣传教育。从现有的行政执法案卷来看，询问笔录大都比较简单，除程序性的告知语言外，基本就是案件基本情况的介绍，以及当事人对案件事实的认可，询问似乎只是为了获取当事人承认违法的口供。事实上，询问不仅可以进一步了解案情，查明事实，而且还是一种针对性极强的普法宣传活动。执法人员针对已经发生的事实，一方面通过询问当事人得到证实，另一方面结合法律，对当事人进行法治宣传教育，指出其行为的违法性和危害性，从而让当事人加深对法律的理解与认识，以免重蹈覆辙。询问环节的以案释法，可以通过询问笔录记录在案。

行政执法的处罚决定书以案释法，加强说理，提高案件处理的合理性和说服力。行政处罚决定书，是对当事人违法行为的定性、量罚，除了事实清楚，证据确凿，适用法律正确外，处罚决定书还应就为什么如此处理作出解释与说明，也即说理。说理过程也可以说是以案释法的过程，法理相融，既可以充分论证处理决定的合法、合理和公正，还可以让处罚决定书不再简单、生硬，易于为当事人理解与接受，同时还可以提高处罚决定的社会公信力，产生法治宣传的社会效果。说理应成为处罚决定书不可或缺的内容。

总之，应加强行政执法人员的以案释法。在行政执法中，通过主动以案释法，一方面打消当事人对执法行为和处理决定的质疑，避免当事人上访或产生负面社会舆情；另一方面还可以督促执法人员在工作中学习，在实践中提高自己的执法水平和能力，进而实现行政执法水平的普遍提升。