何 勇（司法部行政执法协调监督局局长）
行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。党中央、国务院高度重视行政裁量权基准制度建设。近年来，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断加强制度建设，细化量化行政裁量权基准，执法能力和水平有了较大提高。
关于行政裁量权基准制度，主要有两种类型：一是指导行政执法机关如何制定具体行政裁量权基准的制度。目前，31个省（区、市）人民政府都有相关规定，公安部、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、农业农村部、文化和旅游部、市场监管总局、国家税务总局等部门也有相关规定。二是作为行政执法直接依据的具体行政裁量权基准。主要是省级以下政府及其部门制定的。据初步统计，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个。但同时也要看到，行政裁量权基准制定程序不规范、裁量幅度不合理等问题还在一定程度上存在。
为有针对性地解决这些问题，近日，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），就建立健全行政裁量权基准制度，进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作有关事项提出明确要求。《意见》第一次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面、系统的规定。各地方、各部门要积极采取有力措施，认真做好《意见》的贯彻落实工作，充分发挥规范行政裁量权行使对规范行政执法行为，维护公平竞争市场秩序，稳定社会预期的重要作用。
一、充分认识加强行政裁量权基准制定和管理工作的重要意义
（一）贯彻落实党中央、国务院决策部署的需要
党的十八届四中全会、党的十九届四中全会明确要求，要建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。《法治中国建设规划（2020—2025年）》规定，要全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求，要全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》要求，要制定出台进一步规范行政裁量权基准制度的指导意见，推动各地区、各相关部门加快明确执法裁量基准。可以说，制定出台《意见》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。从国家层面对各地区各部门规范行政裁量权基准制定和管理工作作出具体制度安排，对于规范行使行政裁量权，完善执法程序，强化执法监督，推动严格规范公正文明执法具有重要意义。
（二）维护人民群众合法权益的需要
行政执法行为是行政机关最大量的日常行政活动，不仅包括行政处罚，还包括行政许可、行政确认、行政征收征用、行政给付、行政强制、行政检查等行为，这些行政执法行为的裁量权是否合法规范行使事关政府公信力。在实践中，行政执法机关在实施行政处罚时，存在畸轻畸重、类案不同罚、“一刀切”等问题。一些地方和部门在制定行政许可、行政征收征用、行政强制、行政检查方面的实施规范时，存在变相增加条件、设置门槛等不规范现象，导致人民群众办事难。通过规范行政裁量权基准的制定和管理，可以规范行政裁量权行使，防止行政裁量权滥用，使行政执法机关作出的行政处罚、行政许可、行政确认、行政征收征用、行政给付、行政强制、行政检查行为得到有效规范，让人民群众在每一项执法决定中感受到公平正义。
（三）打造市场化、法治化、国际化营商环境的需要
法治是最好的营商环境。通过规范行政裁量权的行使，推动行政处罚公平公正、行政许可便捷高效、其他行政执法行为规范有序，对有效防止行业垄断、地方保护、市场分割，消除影响投资创业和要素流动的“隐性壁垒”，维护公平竞争的市场秩序具有重要作用。稳定的法治化营商环境，可以提高政府公信力，稳定市场预期，有利于更好地保护市场主体和人民群众的合法权益，进一步激发各类市场主体活力。
（四）保障行政机关和行政执法人员依法履职的需要
有的地方和部门反映，如果行政裁量幅度过宽，针对同一类执法事项，可能由于主观状态、客观情节不同，对行政相对人的处理结果会存在较大差异，如此就会面对行政相对人和社会各方面的质疑，行政执法人员就要承担很大的工作压力，承受被追责的风险。如果有科学合理的行政裁量权基准作为行政执法决定的直接标准和依据，便有利于行政机关和行政执法人员准确掌握和适用行政裁量权，有效应对行政相对人的质疑，保障行政机关和行政执法人员依法正常履职。
二、准确理解和领会《意见》规定的基本原则和要求
（一）正确认识制定和管理行政裁量权基准的基本原则
《意见》规定的四个原则，是制定和管理行政裁量权基准的“魂”，是根本所在，必须切实把这些精神体现在具体的制定和管理工作中，只有这样才能保证制定出来的行政裁量权基准科学合理、管用好用。一是坚持法制统一原则，主要是针对当前制定行政裁量权基准过程中存在的只注重部门单行法，不重视调整共同行政行为的一般法的问题。例如，有的地方制定行政处罚裁量权基准，只依据某一领域的单行法中的规定，对作为一般法的《行政处罚法》中的免予处罚、不予处罚等规定的情形未作规定。在实践中，容易出现机械执法，对轻微违法行为简单地以单行法中的罚责进行处理，导致明显的处罚不合理，易引发社会舆情。二是坚持程序公正原则，主要是针对制定程序不规范问题，一些行政裁量权基准的发文比较随意，有的仅用部门普通文件形式制发，有的仅作为内部工作规范，未向社会公开，不接受社会监督，这就违背了法治原则。三是坚持公平合理原则，主要是针对裁量的标准、条件、种类、幅度、方式、时限不统一，容易造成行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等问题，《意见》明确规定裁量内容要确属必要、适当，符合社会公序良俗和公众合理期待。四是坚持高效便民原则，主要是强调执法为民理念，行政机关要积极履行法定职责，遵守法定时限，提高行政效率，最大程度为市场主体和人民群众提供便利。
（二）合理确定行政裁量权基准制定职责和权限
新修订的《行政处罚法》第三十四条对行政机关可以依法制定行政处罚裁量权基准作了原则性规定。具体运用要避免出现两个极端：一是防止“一刀切”，全国适用一个标准；二是防止标准“五花八门”，过多过乱。针对这些问题，一方面，《意见》对制定行政裁量权基准的主体作出一些限定，规定了国务院有关部门和地方各级政府及其部门的职责，明确国务院有关部门主要负责研究制定规范本系统的行政裁量权基准制定和管理办法，督促地方有关部门制定具体的行政裁量权基准；省级人民政府主要负责规范本行政区域内的行政裁量权基准制定和管理办法，政府部门负责制定本行政区域内本系统的具体的行政裁量权基准；设区的市和自治州的政府及其部门可以根据实际情况制定本行政区域内的行政裁量权基准。对县级人民政府及其部门的行政裁量权基准制定权作了适当限制，其只能细化操作性的规定。另一方面，《意见》明确规定不能重复制定行政裁量权基准，对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。
（三）准确规定行政裁量权基准内容
为了指导各地方、各部门更好地研究制定行政裁量权基准，针对目前实践中存在的裁量权基准不清晰不规范的情况，《意见》对行政处罚、行政许可、行政确认、行政征收征用、行政给付、行政强制、行政检查等行政执法行为裁量权基准的内容提出明确规定。在行政处罚裁量权基准方面，要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化量化行政处罚裁量权基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平。要坚决避免乱罚款，依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，严格禁止以罚款进行“创收”，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。在行政许可裁量权基准方面，规定有关行政机关可以对相关内容进行细化量化，但不得增加许可条件、环节，不得增加证明材料，不得设置或者变相设置具有歧视性、地域限制性等特征的不公平条款，防止行业垄断、地方保护、市场分割。在行政征收征用裁量权基准方面，要遵循征收征用法定、公平公开、尊重行政相对人财产权等原则，重点对行政征收征用的标准、程序和权限进行细化量化，合理确定征收征用财产和物品的范围、数量、数额、期限、补偿标准等。对存在停收、减收、缓收、免收情形的行政征收项目，要明确具体情形、审批权限和程序。在行政确认、行政给付、行政强制和行政检查裁量权基准方面，明确规定法律、法规、规章对行政确认、行政给付、行政强制的条件、程序和办理时限只有原则性规定，对行政检查的职责和范围只有原则性规定，对行政确认申请需提交的材料没有明确规定，对行政给付数额存在一定幅度的裁量空间，有关行政机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。
（四）严格履行行政裁量权基准制定程序
实践中，由于对行政裁量权基准制定的程序也没有明确要求，导致制定出来的行政裁量权基准的地位比较尴尬，有的是得不到社会认可，有的是不被司法机关承认，有的甚至超出法律、法规、规章规定增加行政相对人的义务。针对这一问题，《意见》对行政裁量权基准的制定程序作出明确规定，对以规章形式制定行政裁量权基准的，要按照《规章制定程序条例》的规定，认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序。对以行政规范性文件形式制定行政裁量权基准的，要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等程序。同时，还要求制定行政裁量权基准时，要进行可行性评估，充分考量行政裁量权基准的实施效果，做好裁量阶次与裁量因素的科学衔接、有效结合，实现各裁量阶次适当、均衡，确保行政执法适用的具体标准科学合理、管用好用。
三、全面推进《意见》落地见效
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《意见》已经制定出来，但能否有效发挥规范行政执法的作用，关键在于《意见》规定的内容能否落实到位，《意见》在这方面作了相应部署。
（一）规范适用行政裁量权基准
在调研中，有的地方和部门反映，行政裁量权基准虽然是行政执法的具体依据，但在行政执法决定书中却不被引用。因行政相对人看不到、监督机关不认可，导致有的行政执法人员不敢用、不愿用行政裁量权基准。为此，《意见》要求在行政执法决定书中明确行政裁量权基准的适用情况，这为行政裁量权基准制度的落地落实提供有力制度保障。例如，《意见》规定，行政机关在作出行政执法决定前，要告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由，有行政裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。
同时，为避免适用行政裁量权可能出现不适当、不公平、不合理等问题，《意见》规定，适用本行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应作为执法案卷的一部分归档保存。适用上级行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，报请该基准制定机关批准后，可以调整适用，并且要求制定机关对调整适用的行政裁量权基准及时进行修改。
（二）加强对行政裁量权基准制定和管理工作的监督
为推动行政裁量权基准制度得到有效执行，《意见》规定了三个方面的监督措施：一是强化日常监督管理；二是建立动态调整机制；三是加强备案审查。关于日常监督管理，主要是要求各地区各部门要通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查。关于动态调整机制，主要是指行政裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改的，或者客观情况发生重大变化的，要对行政裁量权基准及时进行调整。同时，以科技创新助推行政执法裁量权基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为执法人员办理案件提供精准指引，有效规范行政裁量权行使。关于备案审查，主要是要求行政裁量权基准制定后要按照规章和行政规范性文件备案制度确定的程序和时限报送备案，主动接受备案审查机关监督。备案审查机关发现行政裁量权基准与法律、法规、规章相抵触的，要依法予以纠正。
（三）加大实施保障力度
为做好《意见》的贯彻落实工作，各地区各部门应积极做好以下工作。一是加大宣传力度。通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视、新媒体等方式开展多种形式宣传，使公民、法人和其他组织充分了解建立健全行政裁量权基准制度的重要性，积极参与监督和评议行政执法活动。二是开展专门培训。各级司法行政部门要加强对行政裁量权基准制定和管理工作的业务培训。各级行政执法机关要加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员熟练运用行政裁量权基准解决执法问题的能力。三是加强监督考核。要将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系，列入法治政府建设督察内容，督促指导各地区各部门加强统筹协调，明确任务分工，落实工作责任。同时，有关地方和部门还应按照《意见》相关规定，做好行政裁量权基准的立改废释工作，建立健全行政裁量权基准制度。
