党的十九届四中全会中指出“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作都依照中国特色社会主义制度展开”“必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。而人民调解正是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。它被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”,被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。充分发挥人民调解在推进平安建设中的基础性作用，是国家治理体系中的一个重要方面，为推进国家治理体系和治理能力现代化，形成共建共治共享的社会治理格局起着不可替代的作用。

一、呼伦贝尔市人民调解工作概况

呼伦贝尔市，位于我国的东北地区，东邻黑龙江省，西、北与蒙古国、俄罗斯相接壤，是中俄蒙三国的交界地带。全市总面积26.2万平方公里，下辖2个市辖区（海拉尔区、扎赉诺尔区）、5个市（满洲里市、牙克石市、扎兰屯市、额尔古纳市、根河市）、4个旗（阿荣旗、陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗）、3个自治旗（莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂温克族自治旗、鄂伦春自治旗）。呼伦贝尔境内生活着汉、蒙古、回、满、朝鲜、达斡尔、俄罗斯、白、黎、锡伯、维吾尔、壮、鄂温克、鄂伦春等32个民族，常住人口253万人。

全市共建立各级各类人民调解组织1374个，其中村（居、嘎查）调委会802个，社区调委会302个，乡镇（街道、苏木）调委会143个，企事业单位调委会12个，社会和其他组织调解组织209个。行业性专业性人民调解组织有：医疗纠纷人民调解组织29个，道路交通调解组织28个，劳动争议人民调解组织19个，物业纠纷人民调解组织23个，消费纠纷调解组织2个，环境纠纷调解组织9个，婚姻纠纷调解组织18个，涉外调解组织1个，拓展性行业专业领域调解组织12个。以金牌、银牌调解员命名的个人调解工作室58个。综合性、一站式调解中心正在建设中，目前已建立市本级非诉讼纠纷调处中心1个，旗市区级非诉讼调处中心3个，其他10个旗市区正在建设中。全市共有人民调解员5144 人,其中专职人民调解员356人。

二、创新发展 推进呼伦贝尔平安法治现代化建设

（一）用“共建”坚持发展“枫桥经验”新方式。

“枫桥经验”是基层社会治理的一个重要经验，其主要内容是重视源头治理、综合治理和依法治理。调解员来源于人民群众，熟悉社情民意，可以提前预防、主动介入，将矛盾纠纷化解于萌芽状态，在社会治理中起到了事半功倍的效果。根据司法部和自治区司法厅的部署，2019年2月我市印发《坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动实施方案》，要求各旗市区结合当地实际，践行“枫桥经验”本地化，及时排查化解矛盾纠纷，努力实现矛盾不上交。各地普遍推行五步骤完成“2019组织队伍建设年”和“2020调解质量提升年”。

一是积极动员部署。各旗（市、区）在接到文件后立即开展行动召开动员部署会，明确各自工作任务。二是成立领导小组。成立了由局长任组长，分管副局长任副组长，人民参与和促进法治股（办）及各司法所负责人为成员的领导小组，一级抓一级，层层抓落实。三是法治宣传营造氛围。各司法所充分运用法治宣传教育职能，结合“扫黑除恶专项斗争”、“法律十进”等宣传教育活动，聚焦重点时间、重点人群、重点区域，对专项活动进行广泛宣传。四是做好日常矛盾纠纷排查化解工作。实行市、旗市区司法局24小时值班制度，开展不间断视频点名、视频巡查和矛盾纠纷信息日报告制度，坚持做到及时上报本辖区重大矛盾纠纷。对于排查出的涉及面大、容易引起激化和上访的重大纠纷隐患第一时间上报。五是开展重点排查工作。在开展日常矛盾纠纷排查的基础上，重点开展了“两会”期间、新中国成立70周年大庆期间等重大节点的排查调解工作，结合当年在全市开展的“大排查、早调解、护稳定、迎国庆”专项活动，最大限度将矛盾风险消解于无形，防患于未然。

自行动开展以来，全市各级各类人民调解组织开展矛盾纠纷排查7547次，预防纠纷2942件。调解案件12900件，调解成功12831件，成功率99.5%，涉案金额达2.02亿元，履行12768件，履行率99.5% ，其中司法确认249件。未发生民间纠纷转化为民商事案件、治安案件和刑事案件的情况。

（二）用“共治”协调联动调解工作新格局。

以诉源治理和调解协议司法确认为突破口，与各级法院密切配合，有1445家调委会纳入法院调解组织名册，参与诉前调解工作。2019年初在满洲里、陈旗开展“探索建立司法所公安派出所工作联动机制”试点工作得到了自治区政法委和公安厅、司法厅的认可并在全区推广。根据自治区公安厅、司法厅部署和满洲里市、陈旗“两所联动”试点工作运行开展情况，在广泛征求公安（边境）派出所、司法所意见基础上，与市公安局联合制定出台了《基层公安（边境）派出所与司法所建立联防联建联治工作协作机制建设实施方案》。各旗（市、区）结合实际，扎实推进两所联防联建联治工作，截至目前全市共有76个司法所与派出所建立联防联建联治协作机制，自2019年以来开展法律宣传46次，接待群众咨询等390人次，联合开展矛盾排查152次，联合走访特殊人群389人次，共计联合调解纠纷148件。

我市在“三所联调”、“两所联动”、“大调解”等矛盾纠纷多元化解工作机制基础上，根据当前经济社会发展新形势和人民群众对调解服务的新要求，结合呼伦贝尔自身特点，广泛征求法院、检察院及公安、信访等部门及各旗市区意见的基础上，出台了《呼伦贝尔市关于建立人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”工作机制的意见》。初步形成了以人民调解为基础，行政调解、司法调解优势互补、各负其责、工作协调、运转高效的矛盾纠纷大调解工作格局。同时根据自治区《关于加强行政调解工作的意见》精神和《关于推进行业性 专业性人民调解工作的实施意见》要求，将民政、自然资源、生态环境、交通运输、卫生健康、市场监督等行政调解任务较重部门纳入联动体系。“三调联动”工作机制主要健全完善了三项措施。一是充分发挥人民调解基础性作用。包含建立健全矛盾纠纷导入机制和建立健全矛盾纠纷导出机制。通过导入及导出移送调解案件，畅通调解渠道。二是人民调解与司法调解衔接联动。涉及到诉前告知人民调解、诉中委托人民调解以及吸收人民调解员参与诉讼调解，针对不同的案件选择不同时间植入调解方式。三是人民调解与行政调解衔接联动。对于行政调解比较多的治安、信访调解，作了专门的阐述。而其他行政机关则通过加强专业性、行业性人民调解组织建设和邀请调解、委托调解、移送调解三种方式开展行政调解与人民调解的衔接。

（三）用“共享”畅通规范定分止争新体系。

2019年我市成立了全市第一家社会组织调解机构——“呼伦贝尔市非诉讼纠纷调处中心”。先后与人事、卫计、交管等部门联合建立劳动纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷等行业性专业性调解对接机制，与市中级人民法院、海拉尔区法院、鄂温克旗法院建立诉调对接机制，与信访局联合建立访调对接机制，与新区公安局建立公调对接机制。截至目前，共调解734件纠纷，调解协议涉及金额444.7万元，承办信访转办调解案件112件，分流诉讼案件111件。

为贯彻落实好习近平总书记“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示精神和中央关于市域治理、县域治理和乡村治理的工作部署，2020年6月，以市非诉纠纷调处中心为样板，出台呼伦贝尔市《关于建立非诉讼纠纷综合化解平台的实施意见》（呼司发〔2020〕77号），旨在打造具有呼伦贝尔特色的市-旗（市、区）-苏木（乡、镇、街道）-嘎查（村、居）四级非诉讼纠纷综合化解体系。充分发挥司法行政公共法律服务网络体系优势，整合人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政复议、仲裁等职能，合理配置非诉讼纠纷化解资源，强化非诉讼纠纷化解方式之间的有机衔接、联调联动，丰富完善矛盾纠纷多元化解体系，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。四级非诉讼纠纷综合化解平台通过分级受理、协调化解在各辖区内的具有较大影响或者跨地区的重大疑难矛盾纠纷，沟通协调同级行政部门、行业主管机构、公证机构，指导人民调解组织、律师调解组织，加强矛盾纠纷数据信息分析研判，及时掌握辖区内不稳定因素，做好纠纷预警、排查、化解工作。

三、汇聚调解力量 筑牢战“疫”第一道防线

（一）加强涉疫纠纷排查调处，凸显人民调解职能作用。

充分发挥基层司法所、调解组织贴近群众、扎根基层的优势，每月组织广大调解员对各类矛盾纠纷开展大排查、大梳理，重点在涉疫情纠纷排查。在排查的基础上，进行汇总整合，加强统计分析，评估各类矛盾纠纷的发生频率、风险等级，并形成专门的分析报告。完善与公安派出所“两所联动”运行机制，评估各类矛盾纠纷，研判发展趋势，及时预警防范，联合调处纠纷。新冠肺炎疫情爆发以来，全市各级各类人民调解组织开展矛盾纠纷排查2191次，排查发现矛盾纠纷557件，预防纠纷537件。调解案件3232件，调解成功3219件，成功率99.6%，履行3183件，履行率98.9% ，其中司法确认67件。

（二）运用信息手段开展调解，减少疫情期间人员接触。

为有效减少疫情防控期间人员流动聚集，市非诉纠纷调处中心利用微信公众号，呼司小律、调解在线积极引导人民群众通过“线上办”“网上办”“掌上办”等“非接触”方式化解矛盾纠纷。复工后，市非诉纠纷调处中心第一时间联合各基层法院，发布关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间化解民间纠纷调解活动的指引，促进矛盾纠纷高效分流、多元化解。

（三）统筹法律资源提供服务，助力设疫企业复工复产。

疫情期间，各旗（市、区）司法局统筹各类法律资源，为企业复工复产提供法律服务。其中，陈旗利用公共法律服务微信群、公众号等新媒体，大力宣传疫情防控期间企业复工复产政策措施、传染病防治法、劳动法等法律法规，为复工复产提供法治保障。新左旗摸排辖区内企业疫情造成的各类经营风险和法律问题，做好分析研判工作，及时通过新左旗司法局微信公众号、法律服务热线及各类网络服务平台，解读相关政策和法律法规。鄂伦春旗组织法律服务人员就疫情防控阶段以及疫情结束后产生的劳资、合同等纠纷提供专门法律服务。扎兰屯市三家法律服务所指派专人分别深入九家法律顾问企业，针对疫情防控面临的用工合同的管理及履行、工资发放、社保及税务政策等问题，结合法律和企业实际需求进行梳理和讲解，并为疫情期间法律服务设置专职顾问热线，解答企业和人民群众遇到的各类法律问题，通过送法进企业，积极服务复工复产经营活动。额尔古纳市通过广告宣传车、街边横幅、LED显示屏线下宣传，为复工复产提供有针对性的法律规范引导。

“上医治未病”，人民调解就像是中医开出的一副“温补”的“中药”，重在源头预防和综合治理，更倾向于“治本”。呼伦贝尔作为资源型城市，正处于经济结构转型发展中，历史遗留问题化解难度大，新型矛盾纠纷不断出现，积极构建以人民调解为基础的大调解工作格局，坚持发展新时代“枫桥经验”，为人民群众提供高效、便捷、低成本的纠纷解决方式，促进矛盾纠纷诉源治理，加快推进平安呼伦贝尔建设助力。