沿边开放二十多年来，满洲里市充分发挥全国最大陆路口岸优势，依托国内外两种资源、两个市场，以发展外贸产业为基础，带动了跨境旅游、进出口加工、现代物流、新兴服务等产业快速发展，口岸经济呈现蓬勃发展的局面，取得了丰硕成果。但是，随着国际形势变化，国家整体经济战略调整，满洲里市在政策集聚、法治环境、经济发展要素等方面瓶颈凸现，严重制约我市经济进一步发展。
一、我市经济发展存在的主要问题与困难
（一）客观条件制约我市经济发展
一是自然条件恶劣。满洲里市无中心城市在人口、资金等经济发展要素吸纳汇集优势；地处偏远高寒地区，远离消费市场，在户外施工、运输、取暖等方面客观增加企业运营成本。二是“小城市供养大口岸”现象突出。满洲里市地方财政薄弱，在综合保税区等项目建设投入严重不足；中欧班列境内沿线城市对该市进出口商品按吨位进行补贴，而满洲里市无力进行，致使满洲里市主要产业集群企业流失。三是中美贸易摩擦及俄罗斯经济形势恶化制约经济发展。满洲里市企业是俄罗斯西伯利亚及远东地区轻工业产品、高新产品、果蔬等主要供应方，市政府在政策支持、业务扶持，企业在业务拓展大多集中在境外市场，伴随中美贸易摩擦及俄方经济形势恶化，进出口货运量及贸易值大幅下滑。例如：木材企业正积极开拓美国市场，受中美贸易摩擦影响，美方客户要求满洲里市企业木材制品降价25%以冲抵关税上涨，导致满洲里市对美出口企业被迫放弃美国市场；位于综保区内的华芯科技有限公司2017年8月开展业务以来全年贸易值达2.68亿，受中美贸易摩擦影响，上游美方原材料供应方停止对华出口，导致华芯公司芯片加工业务停止，加工贸易值大幅下滑。
（二）经济产业亟待提档升级
一是外贸产业亟待提档升级。满洲里市是传统的外贸型城市，从90年代的起步到如今，普遍存在从业者个人素质偏低；对行业认识固化；对先进业态认知不足等缺陷。满洲里口岸进口贸易占口岸贸易90%以上，进口品类主要为资源性商品。出口贸易不到10%，主要是俄蒙毗邻地区需要的建材、轻纺、果蔬等日常生活用品。贸易品类的低端、贸易结构的不合理、贸易商品增值途径单一，严重制约经济的进一步发展。二是旅游产业亟待提档升级。目前，旅游产业虽打造5A级景区“套娃景区”，建立包机游、专列游、自驾游等多形式齐头并进旅游模式，但现有80余家旅行社大多局限于地接领域，处于产业链末端，抗风险能力极差；旅游体系初步建立，但与新业态元素结合不足；历史文化街区还没有商业运营，特色旅游尚需进一步开发凸显；现有景区景点有待“珍珠串连”，在异域风情游领域龙头地位还需进一步巩固加强。三是进口资源落地加工亟待提档升级。2018年加工贸易总额完成1.56亿元，同比下降76.7%，其中进口5345万元，同比下降75.15%，出口1.03亿元，同比下降68.9%。进口资源落地加工虽在全国市场上部分商品取得一定的定价权，但也仅局限于木材、粮油领域，加工品类少，从业务方式来看主要集中在来料加工，利润较低且严重依赖境外市场。
（三）通关环境尚需优化改善
同绥芬河口岸相较满洲里市通关环境迫切需要改善优化。例如：绥芬河进口木材的熏蒸都是象征性的，可以依据俄罗斯的码单数量向海关报关、装卸无小费等，否则由于绥芬河从境外运进来的木材成本较满洲里高出每车80元，根本无法与满洲里竞争。采购商对满洲里经营环境有所抱怨，在满洲里虽然采购的价格较为便宜，但买了货之后还会遇到各种收费，环节多，操作复杂，而在绥芬河就是装车价，就买方而言简单公开透明。同时，以进境集装箱为例，海关检验检疫查验率约为2.5%，大大低于满洲里的30%。每月进出境货物达到200吨以上的，就可以享受运费下浮的政策，门坎比较低，基本所有企业都可以达到，具体下浮比例由企业和铁路部门协商。
（四）优化营商环境的法律制度体系建设滞后
市场经济是法治经济，完备的法律体系是市场经济正常平稳运行的重要基础和保障。虽然满洲里市的法治化营商环境相对较好，但需要根据新形势、新任务、新问题进行不断完善之处仍然很多。法治化营商环境建立的整体性、长远性、层次性等方面还存在不科学性;个别领域的执法和守法滞后于经济社会发展变化需要，不利于营商环境的优化，无法满足满洲里市经济社会发展进步和改革创新实践的客观需要。
（五）仍存在行政执法不公和选择性执法现象
政府依法行政水平关乎党和政府公信力的建立。营商法治环境优，政府能够严格依法行政，才有利于企业公平竞争，树立投资发展信心。满洲里市在大力推进营商环境法治化建设大背景和进程中，还不同程度存在一些问题。不同行政部门对企业经营管理活动实施监督管理是维护市场秩序的正常行为，公正执法是基本要求，但行政执法中仍存在有法不依、过程不透明、程序不规范、处理不公正现象;存在重检查、轻指导，重处罚、轻服务，承诺多、兑现少现象;存在办事效率低、行政审批时限长、选择性执法、吃拿卡要、故意刁难、以权谋私问题，破坏了法治化营商环境。
（六）政府行使权力过程自我法律约束力不强
政府行使国家权力必须尊重法律权威，在法治轨道内进行治国理政，政府理应是法律法规的忠实践行者。但是，市场经济的不确定性有时却来自于政府制定的经济政策的模糊和不稳定，一旦政府制定的投资政策在长期性、连续性和稳定性上出了问题，或者政府政策规定朝令夕改和不严格遵守执行，甚至为了地方和部门利益而限制相关企业公平竞争，就会使营商环境的法治化程度降低，使企业和投资者对未来发展和投资收益缺乏信心，不敢和不愿意过多投资，或者只追求短期和眼前利益，极可能影响企业自觉建立企业社会信誉，导致企业自身市场竞争力的降低。
（七）诚实守信的契约精神还没达到自发自觉
在商品经济社会，提倡“自由、平等、守信”的契约精神是现代文明的基础。但企业与企业、政府与企业在合作履约中仍然经常出现不遵守执行合同、约定的现象，缺少契约精神的问题比较严重。尤其是政府一旦缺乏契约精神，对企业和投资者不履行承诺或者违反合约，是对法治化营商环境的严重破坏，不利于招商引资工作的开展，严重阻碍经济健康发展。
二、相关意见建议
（一）集聚政策要素，夯实经济发展基础
一是国家层面。加大向自治区及外交部、商务部、国家发改委等部委的对接力度，争取相关部委积极推动建立跨境经济合作区工作；通过自治区各厅局向国家相关部门争取对试验区内新办的属于重点鼓励发展产业目录范围内的企业,在资金、用地等方面予以扶持；试验区内符合条件的企业以边贸方式经营进出口商品，在申请配额、许可证时予以倾斜；申请进境粮食指定口岸、进口活畜许可口岸、进口植物种苗指定口岸、进口肉类口岸、进境水果指定口岸、进口冰鲜水产品指定口岸、进口药品指定口岸等诸多进口商品品类的指定口岸。二是自治区层面。建议起草《满洲里国家中开发开放试验区条例》并提交内蒙古自治区人大审核通过，以立法形式明确满洲里市国家重点开发开放试验区在法律、行政、经济、人事、财政等方面定位及职责、特殊体制机制、激励扶持计划等；利用商务部边合区“小组团”的契机，起草《关于内蒙古自治区国家级中俄互市贸易区、边境经济合作区试行特别机制和特殊政策实施意见》并促请自治区人民政府审议通过，在产业平台建设、基础设施建设、固定资产投入、规划用地等方面予以扶持；充分利用满洲里市在木材产业、外经贸产业、特色旅游产业的市场份额及话语权，积极协调自治区相关部门起草出台《旅游产业扶持管理办法》、《进口木材及落地加工扶持管理办法》、《进出口贸易扶持管理办法》，在资金补贴、运输补贴、水电暖费用补贴、贷款贴息、市场开拓等方面予以扶持；力争将满洲里市定为自治区商务、口岸工作会议永久会址。三是地方层面。优化营商环境，加大招商引资力度方面。建立口岸政策网络服务平台，及时更新口岸企业享有政策，编订《满洲里市口岸和产业发展政策汇编》一年修订一次，以政策透明便利企业投资运营；出台优化《满洲里市招商引资优惠政策》、《产业发展扶持政策》、《促进经济发展扶持办法》，并每年更新完善一次；建立与各产业协会定期共同协调机制，并制定完备亲企、护企、扶企政策；积极协调自治区各管部门、各大金融机构、对满洲里市进出口贸易额前20名企业、进出口货运量前20名企业、固定资产投资前10名企业、新总部落户我市投资前10名企业，在贷款融资、土地供给、基础设施建设贴息等方面予以支持、倾斜。四在优化通关环境方面。认真贯彻落实6月27日海关总署会同十部委下发的《关于加快提升通关便利化水平的通知》文件精神，力促自治区口岸主管部门制定并公开口岸经营服务企业场内转运、吊箱移位、掏箱和货方提箱等作业时限标准；清理理顺公铁口岸各项收费，对垄断口岸经营服务企业核查，会同海关、移民局、铁路部门，制定建立通关环境健康测评标准体系，每年年底向社会及上级主管部门公布相关数据，建立口岸通关各项收费“阳光价格”机制，切实做到降费提效。
（二）推动“三龙头+综合体”、进口资源落地加工及跨境电商产业发展
一是做大做强“木材+特色旅游+对俄贸易”龙头产业，“以量强势、以优强位”。木材方面建议与满洲里海关协商，参照绥芬河通关模式。在发展特色旅游产业方面建议采取“一步规划，分步实施”原则，精准定位，把满洲里市全市作为一个景区，把属于俄罗斯东正教文化元素提炼、重塑、再排列、升华，打造“满洲里”品牌，“以企业通过景区获利、民众通过相关第三产业获利、政府通过税收及土地增值获利”模式，做到富民强市。在对俄贸易方面，介于国家对国有企业与民营企业的差别对待，建议有针对性的与国内大的国有企业进行对接，充分借助国有企业的发展优势，围绕我市急需发展的落地投资、贸易融资、跨境物流等产业方面需求，通过相关招商引资政策使相关项目落地；将贸易企业销售完成前各项收费纳入到“阳光价格”和通关环境健康测评体系;协调自治区商务厅，对我市外贸企业进口俄罗斯商品境内流通方面予以扶持。
二是探索建立互市贸易新模式，打造跨境经济综合体。推动互市贸易发展方面。建立互市商品完税流通模式，推动互市商品依法完税进入国内市场流通，实现互市、边境小额两种贸易方式共存；实施互市贸易+落地加工模式，探索“飞地模式”在国际物流产业园区建立互市商品落地加工基地，形成加工产业带动互市贸易增长的良性循环；根据深度开放业务需求，进一步向上争取并适时出台我市相关支持政策。在探索建立跨境经济综合体方面。借鉴霍尔果斯经验，会同自治区外办、商务厅、满洲里海关等相关部门积极向国家各·相关部委申请，在一定区域内，全方位监管下，规划建设封闭跨境经济综合体，一次性破除在跨境商务、跨境金融、保税商品交易等方面壁垒。两国公民和第三国公民，无需签证即可凭护照或（用身份证办理）出入境通行证等有效证件入出该区域，实现面对面地商贸洽谈和商品交易；区内物资和商品均视同在国外，金融机构均视同为海外金融机构，中方入区人员每人每天可一次性携带8000元人民币的免税商品出区；外国人及香港、澳门特别行政区人员进入中心只需携带护照，无须签证，一次可停留30天，出中心再入还可停留30天，出去12次，可在中心内停留一年；由中方进入中心的基础设施建设物资和区内设施自用设备，视同出口，实行退税；由俄方进入中心中方区域的基础设施建设物资和区内设施自用设备免征关税及进出口环节增值税。发挥中欧班列及物流优势，大力发展资源落地加工产业。充分利用区位优势，着力发展跨境电商产业。积极争取跨境电商试点，力争将“9610”政策落地满洲里。
（三）建立完善法治化营商环境
一是建立完善营商法律实施体系。党的十八届四中全会对加强法律实施提出了明确要求，对建立健全法律实施体系、营造法治化营商环境具有重要现实意义。营商法律实施体系建设必须经过充分的可行性调研和可操作性论证，充分考虑实施成本，黑龙江省人大常委会在北京举行《黑龙江省优化营商环境条例（草案二次修改稿征求意见稿）》专家论证会的做法就值得借鉴。优化法律制度实施机制体制还要尽量减少执法尺度的灵活性，保证处罚的公正性和一致性。要完善监督问责机制，对阻挠、抵制、烦扰依法行政的行为要严厉惩处，切实消除特权思想，保证法律的严肃性、权威性，营造良好的法律执行环境。
二是丰富优化营商法律援助途径。法治化营商环境建设是要依法保障各类市场主体合法权益，营造公开、透明、平等的营商条件。经济发展和市场运行中一定会出现矛盾和纠纷，需要运用诉讼、仲裁、调节等法律途径来依法维护当事人合法权益，维持公平的市场秩序。所以，有必要进一步健全完善满洲里市市场经济矛盾纠纷预警机制、协调沟通机制、矛盾调处机制、法律风险防范机制、救助救济机制，畅通和扩大市场各经济主体相关的利益协调与保障的法律渠道，使他们在遇到问题矛盾和法律纠纷时只要通过行政调节、司法调解或法律程序就能得到合理合法解决，从而信任法律的权威，巩固经营投资的信心。
三是提升政务服务水平，为民营企业发展创造积极条件。满洲里市作为自治区行政许可权改革试点地区，在原有“四个一”运行模式的基础上，探索实施“一窗受理、集成服务”改革工作。按照“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的方式，依托政务外网进行资料共享和传送，实现集成高效审批，使企业和群众由“跑多个窗口”转变为“跑一个窗口”，由“跑多次”转变为“跑一次”或“跑零次”。截至目前，全市共有156项审批服务事项入驻行政审批服务局，审批办理时限由法定的5329个工作日减少到1027个工作日，减幅达81%。同时以“互联网+政务服务”建设为抓手，不断完善门户网站、手机APP等在线审批功能，形成了“在线咨询、网上办理、证照快递送达”的审批服务新机制，为群众和企业提供了快捷、高效、人性化的服务。
四是充分发挥司法机关职能作用，保障民营企业健康发展。一要依法严厉打击危害非公有制经济健康发展的各类刑事犯罪。依法履行批捕、起诉职能，依法严惩侵犯非公有制主体人身安全、财产安全，侵害非公企业合法权益的犯罪；在案件办理过程中严把事实关、证据关、加强同公安、法院的协调配合，坚持依法快捕、快速、快审，最大限度减少非公企业和非公经济人士的损失；依法惩治打着理财名义和金融创新旗号从事非法活动等增加金融风险的犯罪；四是严厉打击影响民营企业发展的涉黑涉恶犯罪，严格区分企业合法经营与借助企业经营掩盖有组织犯罪的界限，防止借助扫黑除恶而错误打击民营企业，影响民营企业健康发展。二要强化法律监督，保护非公企业合法权益。强化刑事立案监督。一方面，通过刑事立案监督，对侵犯投资者和经营者合法权益，危害经济发展的犯罪案件，应当立案而不立案的，依法监督、及时纠正。另一方面，监督纠正公安机关适用强制措施、查封扣押冻结财物不当等问题，加强对办案期限、办案程序和办案质量的管理、监督、预警、对越权办案、插手经济纠纷，干预发案单位正常经营活动及合法经营自主经济行为的，要及时监督纠正；强化民事活动监督。加强对涉非公经济主体债务纠纷、劳动争议、工伤赔偿等民事执行活动监督；延伸监督触角，积极维护进口俄罗斯食品销售市场秩序，对满洲里市进口俄罗斯食品经营商户经营情况进行全面调查，发现存在进口俄罗斯食品未贴中文标签，侵害消费者对食品成分等要素知情权等问题，向食药监局制发检察建议。三要准确把握法律政策界限，妥善办理民营企业及民营经济人士刑事犯罪案。严格执行修改后刑事诉讼法关于认罪认罚从宽的相关规定，对符合从宽处理的案件依法坚决从宽，严禁以各种理由、各种方式久拖不决，亦不能因办案程序的简化而使企业遭受不必要的损失；积极开展经济案件立案监督和羁押必要性审查专项活动，充分关注适用查封、扣押、冻结等措施以及人身强制措施的合法性和必要性，注重听取非公企业涉嫌犯罪人员及其律师意见，依法通过提出量刑建议、不起诉等方式从宽处理，尽可能减少对正常生产经营活动的影响；对于涉及非公有制企业和人士的案件，探索完善“简案快办、繁案精办”工作模式，提高涉非公有制企业及非公有制经济人士犯罪案件的审查起诉效率；探索建立涉及非公有制经济案件风险评估预警机制。将是否严重影响企业正常生产经营作为风险评估的一项重要标准，对于涉非公有制企业刑事案件，积极配合有关部门做好风险防控和化解工作。四要积极做好审理企业破产案件的各项相关工作。2015年以来共受理破产案件3件，结案1件，即金马公司破产清算一案，作为《公司法》修订后呼伦贝尔市首例破产清算案件，得到了上级法院和社会的高度关注，承办人接到案件后，制定周密的审理流程和工作方案。经历了一年零四个月的审理后，妥善处理了企业员工安置、税费、特别债权、普通债权清偿等一系列问题，兼顾公平和效益，实现企业破产平稳过渡，各方当事人均表示满意，为该案画上了圆满的句号，期间没有出现信访上访，取得较好的社会效果。
